Beat Rieder zerlegt den EU-Anbindungsvertrag
Ständerat Beat Rieder hat in einer ausführlichen Rede dargelegt, weshalb er das neue Vertragswerk zwischen der Schweiz und der Europäischen Union ablehnt. Im Zentrum seiner Kritik steht nicht eine einzelne wirtschaftliche Bestimmung, sondern die grundsätzliche Frage, wer in Zukunft das Recht bestimmt, das in der Schweiz gilt.
Für Rieder ist der entscheidende Punkt die sogenannte dynamische Rechtsübernahme. Sie sei der «wahre Elefant im Raum». Seine Frage ist ebenso einfach wie fundamental: Würde man einen Vertrag unterschreiben, dessen künftigen Inhalt man heute noch gar nicht kennt und über dessen zukünftige Entwicklung man nicht mitentscheiden, sondern lediglich mitberaten kann?
Rieders Antwort darauf ist eindeutig: Nein.
Der eigentliche Streitpunkt ist nicht die Wirtschaft, sondern die Rechtsetzung
Rieder widerspricht der Darstellung, beim Vertragswerk handle es sich in erster Linie um eine wirtschaftspolitische Vorlage. Für ihn geht es im Kern um die Rechtsetzungsbefugnis und damit um die Souveränität der Schweiz.
Die entscheidende Frage lautet nach seiner Darstellung:
Wer setzt künftig das Recht, dem die Schweiz in den vom Vertragswerk erfassten Bereichen untersteht?
Sind es weiterhin Nationalrat, Ständerat und letztlich das Schweizer Volk – oder wird die Schweiz zunehmend zum Übernehmer von Recht, das innerhalb der Europäischen Union geschaffen wird?
Genau deshalb werde über dieses Vertragswerk bis in einzelne Sätze und Fussnoten gestritten. Der Grund liege darin, dass es nicht nur um den heute bekannten Vertragsinhalt gehe, sondern auch um zukünftige Änderungen des EU-Rechts.
Die Schweiz verpflichtet sich heute für Regeln, die morgen erst entstehen
Rieder sieht darin den grundlegenden Konstruktionsfehler des Vertragswerkes.
Bei einem gewöhnlichen Staatsvertrag kennen die Vertragsparteien den Inhalt, auf den sie sich verpflichten. Bei der dynamischen Rechtsübernahme müsse hingegen bereits heute berücksichtigt werden, dass sich die zugrunde liegende EU-Rechtsordnung in Zukunft weiterentwickelt.
Die Schweiz müsse deshalb einen Vertrag nicht nur anhand seines heutigen Inhalts beurteilen, sondern versuchen vorherzusehen, welche Rechtsakte die Europäische Union in fünf, zehn oder zwanzig Jahren erlassen könnte.
Für Rieder ist es unmöglich, diese zukünftige Entwicklung bereits heute vollständig abzusichern.
Auch innerschweizerische Begleitgesetze könnten nicht garantieren, dass unerwünschte Entwicklungen dauerhaft ausgeschlossen werden. Man müsste nämlich heutige Vertragsbestimmungen gegen zukünftige, heute noch unbekannte Entwicklungen des EU-Rechts «immunisieren».
Nach Rieders Auffassung ist genau das unmöglich.
Statische und dynamische Rechtsübernahme sind zwei völlig verschiedene Dinge
Rieder unterscheidet klar zwischen einer statischen und einer dynamischen Übernahme von Recht.
Bei einer statischen Übernahme entscheidet ein Staat einmal souverän über einen bekannten Rechtsbestand.
Bei einer dynamischen Rechtsübernahme verändert sich dagegen die rechtliche Verpflichtung, wenn sich das Recht der anderen Vertragspartei weiterentwickelt.
Damit entsteht nach Rieders Darstellung ein grundlegendes Problem: Die Schweiz verpflichtet sich gegenüber einem Rechtssystem, dessen zukünftige Entscheidungen sie nicht kontrollieren kann.
Sie weiss heute nicht, in welche Richtung sich dieses Recht entwickeln wird und welche konkreten Regelungen in Zukunft entstehen werden.
Rieder bezeichnet dieses Vertragsmodell als weltweit aussergewöhnlich
Ein zentraler Teil seiner Rede beschäftigt sich mit der Frage, wie verbreitet solche Konstruktionen überhaupt sind.
Rieder verweist auf rechtswissenschaftliche Untersuchungen und kommt zum Schluss, dass eine horizontale dynamische Rechtsübernahme zwischen souveränen Staaten weltweit aussergewöhnlich sei.
Er spricht deshalb von einem völkerrechtlich «exotischen» Vertragsmodell.
Sein entscheidender Punkt: Die Schweiz und die Europäische Union sind zwei unterschiedliche politische Rechtsordnungen. Dennoch soll sich die Schweiz in bestimmten Bereichen dauerhaft an eine Rechtsentwicklung anbinden, an deren endgültiger Beschlussfassung sie nicht gleichberechtigt beteiligt ist.
Mitreden ist nicht mitentscheiden
Rieder greift dabei auch das Argument auf, die Schweiz könne bei der Entstehung neuer EU-Regeln mitwirken.
Er stellt dem den entscheidenden Satz entgegen:
«Decision Shaping ist nicht Decision Making.»
Die Schweiz könne ihre Position einbringen, beraten und versuchen Einfluss zu nehmen. Die eigentliche Entscheidung über neue EU-Gesetze werde jedoch innerhalb der Europäischen Union getroffen.
Sobald der formelle Gesetzgebungsprozess zwischen EU-Rat und EU-Parlament beginne, bleibe die Schweiz ausserhalb dieses Entscheidungsprozesses.
Damit sieht Rieder einen fundamentalen Unterschied zwischen einer echten Mitentscheidung und einer blossen vorgelagerten Einflussmöglichkeit.
Autonomer Nachvollzug ist etwas anderes
Rieder setzt sich auch mit dem Argument auseinander, die Schweiz übernehme ohnehin bereits heute zahlreiche EU-Regelungen freiwillig.
Für ihn besteht jedoch ein entscheidender Unterschied.
Beim autonomen Nachvollzug entscheidet die Schweiz selbst, ob sie eine EU-Regel übernehmen will oder nicht. Diese Entscheidung kann später wieder geändert werden.
Die dynamische Rechtsübernahme beruhe dagegen auf einer vertraglichen Verpflichtung.
Damit wird aus einer freiwilligen politischen Entscheidung eine vertraglich geregelte Beziehung.
Rieder hält diesen Unterschied für rechtlich erheblich.
Der Europäische Gerichtshof erhält eine entscheidende Rolle
Ein weiterer zentraler Kritikpunkt Rieders betrifft die Auslegung des übernommenen EU-Rechts.
Wenn in einem Streit die Auslegung von Begriffen des EU-Rechts entscheidend ist, wird nach seiner Darstellung letztlich der Europäische Gerichtshof massgeblich.
Das Schiedsgericht sei an diese Auslegung gebunden.
Rieder betont deshalb, dass zwar keine allgemeine Gerichtsbarkeit des Europäischen Gerichtshofs über die gesamte Schweiz geschaffen werde, aber in den vom Vertragswerk betroffenen Bereichen die verbindliche Auslegung des massgebenden EU-Rechts bei einem Gericht der anderen Vertragsseite liege.
Genau darin sieht er ein strukturelles Ungleichgewicht.
Das Schweizer Nein wird mit Folgen verbunden
Besonders wichtig ist für Rieder die Frage, was geschieht, wenn die Schweiz eine zukünftige Rechtsentwicklung nicht übernehmen will.
Es werde argumentiert, die Schweiz könne eine Übernahme jederzeit ablehnen.
Rieder sagt dazu ausdrücklich:
Formal sei das korrekt.
Doch die Nichtübernahme könne Ausgleichsmassnahmen auslösen.
Damit bestehe zwar formal weiterhin die Möglichkeit, Nein zu sagen, dieses Nein könne aber mit wirtschaftlichen oder politischen Konsequenzen verbunden sein.
Rieder bezeichnet dies als eine «sanktionierte Nichtübernahme» und stellt die Frage, wie frei eine Entscheidung tatsächlich noch sei, wenn ihre Ausübung erhebliche Folgen haben könne.
Das Beispiel Norwegen
Rieder verweist in diesem Zusammenhang auf Norwegen und das EWR-Abkommen.
Nach seiner Darstellung machte Norwegen 2012 vom Vetorecht gegen die dritte EU-Postdiensterichtlinie Gebrauch.
Unter erheblichem politischen Druck sei dieser Vorbehalt später wieder aufgegeben worden.
Rieder sieht darin ein Beispiel dafür, dass ein formell vorhandenes Ablehnungsrecht praktisch nur schwer ausgeübt werden könne, wenn gleichzeitig wichtige wirtschaftliche Beziehungen betroffen seien.
Seine Schlussfolgerung: Ein theoretisches Nein-Recht bedeute nicht automatisch eine uneingeschränkte politische Handlungsfreiheit.
Die Schweiz übernimmt Regeln, ohne den Gesetzgeber wählen zu können
Für Rieder liegt darin der zentrale demokratiepolitische Konflikt.
Schweizer Bürger können National- und Ständeräte wählen.
Sie können Referenden ergreifen.
Sie können über Verfassungsänderungen abstimmen.
Sie können Initiativen lancieren.
Auf die Zusammensetzung der EU-Kommission, des EU-Parlaments und des EU-Ministerrats haben die Schweizer Stimmbürger jedoch keinen direkten demokratischen Einfluss.
Dennoch soll sich die Schweiz in den vom Vertragswerk erfassten Bereichen an zukünftige Rechtsentwicklungen dieses Systems anbinden.
Für Rieder entsteht damit eine Trennung zwischen dem Ort, an dem Recht geschaffen wird, und den Bürgern, die dieses Recht später anwenden müssen.
Die föderale Struktur der Schweiz gerät unter Druck
Rieder warnt ausserdem vor Auswirkungen auf die föderalen Strukturen.
Die Schweiz sei kein zentralistischer Staat. Kompetenzen seien auf Bund, Kantone und Gemeinden verteilt.
Dynamisch übernommenes Recht könne jedoch in verschiedene Bereiche der schweizerischen Rechtsordnung hineinwirken.
Rieder nennt unter anderem das Steuerrecht, den Datenschutz, Sanktionen und weitere Rechtsbereiche.
Seine Befürchtung lautet deshalb, dass die Auswirkungen nicht dauerhaft auf einzelne, sauber abgrenzbare Sektoren beschränkt bleiben können.
Auch die eigenständige Aussenwirtschaftspolitik sieht Rieder gefährdet
Die Schweiz verfügt über eigene Freihandelsabkommen mit zahlreichen Staaten ausserhalb der Europäischen Union.
Rieder warnt davor, dass eine immer engere rechtliche Bindung an EU-Standards den Spielraum der Schweiz einschränken könne, solche Beziehungen künftig vollständig eigenständig weiterzuentwickeln.
Er sieht deshalb nicht nur einen Konflikt mit der innerstaatlichen Ordnung, sondern auch mit der eigenständigen schweizerischen Aussenwirtschaftspolitik.
Wirtschaftliche Abhängigkeit sieht Rieder nicht als überzeugendes Argument
Rieder geht auch auf das Argument ein, die Schweiz sei wirtschaftlich so stark von der Europäischen Union abhängig, dass sie entsprechende institutionelle Bindungen akzeptieren müsse.
Er verweist dabei auf den umfangreichen gegenseitigen Handel und stellt die Frage, weshalb ausgerechnet die Schweiz zum «Regelnehmer» werden solle.
Für ihn ist das wirtschaftliche Verhältnis keine Einbahnstrasse.
Auch die Europäische Union habe ein erhebliches wirtschaftliches Interesse an funktionierenden Beziehungen zur Schweiz.
Deshalb lehnt er die Vorstellung ab, die Schweiz müsse aufgrund ihrer wirtschaftlichen Beziehungen zwangsläufig eine institutionelle Unterordnung akzeptieren.
Ein zukünftiger Konflikt könnte das gesamte Vertragsgefüge erfassen
Besonders problematisch erscheint Rieder die langfristige Bindungswirkung.
Er stellt folgendes Szenario in den Raum:
Die Schweiz stimmt heute dem Vertragswerk zu. Einige Jahre später entsteht innerhalb der EU eine neue Regelung, die für die Schweiz politisch oder wirtschaftlich nicht mehr akzeptabel ist.
Bundesrat, Parlament oder Volk wollen diese Entwicklung nicht übernehmen.
Dann gehe es nicht mehr nur um eine einzelne technische Bestimmung.
Aufgrund der Verknüpfung verschiedener Abkommen könne ein Konflikt weitreichende Folgen für das gesamte Verhältnis zur EU entwickeln.
Rieder sieht deshalb gerade in der langfristigen Verknüpfung der Verträge keine zusätzliche Stabilität, sondern ein erhebliches politisches Risiko.
Die Schweiz soll Bindung übernehmen, aber kein Stimmrecht erhalten
Rieder beschreibt die zukünftige Stellung der Schweiz als strukturell problematisch.
Sie würde sich in bestimmten Bereichen eng an die europäische Rechtsentwicklung anbinden.
Gleichzeitig erhielte sie nicht die politischen Rechte eines EU-Mitgliedstaates.
Sie hätte also weder eigene Mitglieder im EU-Parlament noch ein Stimmrecht im Rat wie Mitgliedstaaten.
Rieder fasst dieses Problem so zusammen: Die Schweiz würde eine hohe Bindungsintensität übernehmen, ohne die entsprechenden politischen Mitentscheidungsrechte zu erhalten.
Für Rieder ist dynamische Rechtsübernahme eine politische Entscheidung – kein Sachzwang
Ein weiterer wichtiger Gedanke seiner Rede lautet: Dynamische Rechtsübernahme sei kein technischer oder naturgegebener Sachzwang.
Sie sei eine politische Konstruktion.
Rieder verweist dazu auf unterschiedliche Modelle von Autonomie und Rechtsübernahme in anderen politischen Systemen.
Sein Grundgedanke lautet: Je stärker ein Gebiet selbst über neues Recht entscheiden kann, desto höher ist seine politische Autonomie.
Je stärker neues Recht von aussen laufend übernommen werden muss, desto geringer wird dieser autonome Handlungsspielraum.
Der Vertrag bindet auch zukünftige Generationen von Politikern und Stimmbürgern
Rieder denkt ausdrücklich über die heutige politische Situation hinaus.
Es gehe nicht nur darum, ob die aktuell bekannten EU-Regeln für die Schweiz akzeptabel seien.
Entscheidend sei, dass heute eine Struktur geschaffen werde, die auch zukünftige Bundesräte, Parlamente und Generationen von Stimmbürgern betreffe.
Niemand könne heute wissen, welche politische Richtung die Europäische Union in Zukunft einschlagen werde.
Genau deshalb hält Rieder es für falsch, sich bereits heute dauerhaft an eine zukünftige Rechtsentwicklung zu binden, deren Inhalt niemand kennt.
Die entscheidende Wahl: Autonomie oder Integration
Rieder reduziert die Grundsatzfrage am Ende seiner Rede auf eine klare Alternative.
Die Schweiz müsse entscheiden, welchen Weg sie gehen wolle.
Will sie ihre eigenständige Rechtsetzung und ihre direkte Demokratie möglichst umfassend bewahren?
Oder will sie sich stärker in die Rechtsordnung der Europäischen Union integrieren und dafür einen Teil ihrer eigenständigen Handlungsfreiheit aufgeben?
Für Rieder gibt es keine dritte Variante, bei der die Schweiz gleichzeitig alle Vorteile institutioneller Integration erhält und dennoch vollständig frei über jede zukünftige Rechtsentwicklung entscheiden kann.
Rieders Warnung an Parlament und Bevölkerung
Am Ende seiner Rede fasst Rieder seine Kritik zusammen.
Das Vertragswerk verlange von der Schweiz eine weitreichende Bindung ihrer Rechtsetzung an eine zukünftige Rechtsentwicklung, auf die sie zwar Einfluss nehmen, über die sie aber nicht gleichberechtigt entscheiden könne.
Gleichzeitig sei unklar, welche Regeln in Zukunft entstehen werden.
Die Schweiz müsse deshalb heute über eine Struktur entscheiden, deren zukünftiger materieller Inhalt noch gar nicht bekannt sein könne.
Rieder warnt insbesondere davor, wirtschaftliche Vorteile höher zu gewichten als politische Selbstbestimmung.
Seine Schlussfolgerung ist eindeutig:
Die Schweiz soll ihre Kompetenz, ihr Recht selbst zu bestimmen, nicht gegen das Versprechen wirtschaftlicher Vorteile eintauschen.
Für ihn geht es deshalb bei diesem Vertragswerk nicht um einige technische Anpassungen und auch nicht bloss um bessere Wirtschaftsbeziehungen.
Es geht um eine Grundsatzentscheidung über die zukünftige Stellung der Schweiz.
Rieder bringt sie auf die Frage:
Bleibt die Schweiz ein Staat, der sein Recht selbst bestimmt – oder wird sie in wesentlichen Bereichen zum dauerhaften Übernehmer einer fremden Rechtsentwicklung?
Seine Antwort ist klar.
Dieses Vertragswerk muss abgelehnt werden.
Rieder beendet seine Rede mit der Warnung, wer Souveränität aufgebe, um kurzfristigen Wohlstand zu gewinnen, riskiere am Ende beides zu verlieren.
Quelle: Vortrag von Ständerat Beat Rieder zum EU-Vertragswerk / Bilaterale III.
